Minimumprijs CO2-uitstoot in Klimaatakkoord verlaagd wegens risico’s leveringszekerheid

Op 13 maart maakte het Planbureau voor de Leefomgeving bekend dat het onzeker is of de plannen in het huidige Klimaatakkoord zullen leiden tot de gewenste emissiereductie. Niet overal lijkt echter ruimte voor aanpassingen te zijn, zo werd een maatregel uit het akkoord vlak voor publicatie in december 2018 nog afgezwakt wegens gevaar voor de leveringszekerheid. Het gaat om de in te voeren minimumprijs voor CO2-uitstoot bij het opwekken van elektriciteit, een maatregel die ook al in het regeerakkoord was opgenomen. Dit moet elektriciteitsproducenten een extra prikkel geven om uitstoot te reduceren. De minimumprijs die in het akkoord is opgenomen ligt lager dan de overheid aanvankelijk wenste, omdat verschillende partijen aan de klimaattafels waarschuwden voor de negatieve effecten voor de leveringszekerheid van elektriciteit. Dit werd onder meer bevestigd door onafhankelijk onderzoek in opdracht van de overheid. Wat houdt de minimumprijs voor CO2 precies in, wat zijn de mogelijke effecten en hoe is men tot het huidige plan gekomen?

Minimumprijs voor CO2: ingreep op de markt

Op dit moment geldt al een prijs voor het uitstoten van CO2 binnen de EU, onder het Europese emissiehandelssysteem (Emissions Trading System, ETS). Binnen dit systeem is een maximum hoeveelheid toegestane CO2-uitstoot binnen bepaalde sectoren (waaronder elektriciteitsproductie en industrie) vastgesteld. De rechten om een bepaalde hoeveelheid van dit maximum te mogen uitstoten dienen aangekocht te worden, en kunnen onderling verhandeld worden. De markt (vraag en aanbod) bepaalt vervolgens de prijs van deze emissierechten. Het is aan de marktpartijen om de afweging te maken of men wil betalen voor meer uitstoot, of dat men minder wil gaan uitstoten.

Als gevolg van onder andere de economische crisis was de vraag naar Europese emissierechten lange tijd lager dan ingeschat, zodat er een overschot aan emissierechten ontstond, resulterend in een lage ETS-prijs. Inmiddels neemt de EU verschillende maatregelen om het aantal emissierechten op de markt te verlagen, waardoor de ETS-prijs sterk is gestegen. Desondanks wil men in Nederland nu, bovenop de ETS-prijs, een aanvullende prijs heffen per ton uitgestoten CO2 voor elektriciteitsproducenten. Dit moet het uitstoten van CO2 financieel extra onaantrekkelijk maken. 

Het verschil tussen de ETS prijs en de minimumprijs moeten de uitstoters van CO2 als extra belasting afdragen. Als de ETS prijs hoger is dan de minimumprijs hoeft er geen extra belasting te worden betaald.

Verplaatsing van uitstoot, afname leveringszekerheid

Verschillende partijen waarschuwen voor de nadelige gevolgen van een nationale minimumprijs. Omdat de minimumprijs alleen in Nederland geldt, wordt produceren van elektriciteit in Nederland duurder dan in het buitenland, dit kan slechts tot een verplaatsing van de uitstoot naar het buitenland leiden. Terwijl het effect op emissies internationaal dus gering is, heeft het mogelijk wel schadelijke gevolgen voor de Nederlandse leveringszekerheid en economie. Onderzoek van Frontier Economics in opdracht van de overheid komt in juli 2018 tot dezelfde conclusies: de combinatie van een verbod op elektriciteitsproductie met kolen (nu gepland voor 2030) en een minimum CO2-prijs leidt tot een hogere emissie dan alleen een kolenstop, terwijl de elektriciteitsprijs twee keer zo hard stijgt. Bovendien wordt Nederland vanaf 2025 afhankelijk van geïmporteerde stroom om de leveringszekerheid te kunnen blijven garanderen, omdat de Nederlandse gascentrales de concurrentiestrijd tegen de buitenlandse centrales verliezen en uiteindelijk zullen sluiten (in jargon: in de mottenballen geplaatst).

Proces overeenkomst minimumprijs

Over de invoering van een nationale minimumprijs is lang onderhandeld aan de sectortafel elektriciteit. In het regeerakkoord van eind 2017 werd door de overheid een minimumprijs-plan voorgesteld met een heffing van €18 per ton CO2 in 2020 oplopend tot €43 in 2030. Ook na de uitkomsten van het Frontier Economics-onderzoek in de zomer van 2018 werd toch vastgehouden aan een minimumprijs, maar werd aan experts aan de klimaattafel gevraagd om met voorstellen voor een alternatief prijspad te komen. In november 2018 lagen er de volgende opties:

1   1, Begin met een lage minimumprijs (€10.9 in 2020) en vervolg vanaf 2024 het oorspronkelijke prijspad.

2   2, Stel de eerste 350 gram CO2 per kWh vrij van de minimum CO2-prijs, om zo efficiënte gascentrales te ontzien.

3   3, Begin met een lage minimumprijs en bekijk jaarlijks met hoeveel men de prijs kan verhogen zonder negatieve effecten op de leveringszekerheid te hebben.

De eerste optie werd voorgesteld na een ambtelijke verkenning door het ministerie van Economische Zaken & Klimaat en had daarmee de voorkeur van de overheid. Omdat de risico’s voor de leveringszekerheid met name zullen gelden na 2025, nam dit voorstel volgens deskundigen de bezwaren onvoldoende weg. Zij stelden gedurende de maand verschillende alternatieve (lagere) prijspaden voor, maar vanuit de politiek wilde men vanaf 2024 vasthouden aan het oorspronkelijke prijspad. Vlak voor de presentatie van het ontwerpakkoord wordt toch nog een gewijzigd prijspad overeengekomen: een heffing van €12.3 per ton CO2 in 2020 oplopend tot €31.9 in 2030. Zo ligt de minimumprijs een kwart lager dan in het regeerakkoord aanvankelijk werd voorgesteld. Ook blijft de minimumprijs met een redelijke marge onder het door het PBL voorspelde prijspad voor ETS: €20.5 in 2020 tot €46.3 in 2030, een voorwaarde die het PBL voorstelde om de leveringszekerheid te beschermen.

Overige afspraken

Het afgesproken prijspad kan verlaagd worden, als uit de jaarlijkse monitoring voor leveringszekerheid van netbeheerder TenneT blijkt dat de leveringszekerheid in het geding is. Andersom zou de minimumprijs ook verhoogd kunnen worden als hier mogelijkheden voor worden gezien, mits dit vijf jaar van tevoren wordt aangekondigd. Daarnaast probeert Nederland de buurlanden (in ieder geval Duitsland, Frankrijk en België) over te halen een regionaal gedeelde minimumprijs in te stellen. Een regionale minimumprijs zou veel van de mogelijk negatieve effecten van een nationale minimumprijs verminderen en de effectiviteit verhogen.